本报记者 廖睿灵
浙江省台州市仙居县近年来大力推进安置房、公租房、人才公寓、保障性住房以及棚户区、老旧小区、农村危房等民生工程建设和改造，不断满足人民群众对住房的多样化、多元化需求，确保进得来、留得下、住得安。图为仙居县南峰街道未来社区一栋栋住房鳞次栉比。 王华斌摄(人民视觉)
近年来，湖北省十堰市房县大力推进公租房、人才房、安置房、商品房建设，多举措让群众住有所居、住有宜居、住有安居、住有优居，构建多层次住房保障体系，进一步增强广大百姓的获得感、幸福感、安全感。图为房县城关镇泉水湾片区的部分“民生房”。 张启龙摄(人民视觉)
“户籍不在常住地，能申请公租房吗？”这是不少在城市打拼的外来人口关注的问题。
近日，国务院印发《关于推行常住地提供基本公共服务的实施意见》(以下简称《实施意见》)，明确提出“推动更多城市将稳定就业居住的未落户常住人口家庭纳入公租房保障范围”。这意味着,“公租房”这个一直以来主要面向城镇户籍群体的保障房，正向更广大人群敞开大门。
现存公租房制度仍有改善空间
——目前累计有300多万在城镇稳定就业居住的农民工获得公租房保障，但仍存在覆盖面有限、退出机制不完善、资源错配等问题
公租房，也就是公共租赁住房，是中国多层次住房保障体系的重要组成部分。
上世纪90年代末，中国建立起包括经济适用房和廉租房的保障房制度。“当时，中国的商品房制度也在逐渐成长成熟，伴随房价上涨，大批既不符合廉租房申请条件、又负担不起商品房的‘夹心层’群体，面临突出的住房困难。在此背景下，公共租赁住房应运而生。”首都经济贸易大学京津冀房地产研究院院长赵秀池告诉记者。
2009年，公共租赁住房被首次写入政府工作报告。次年，住房城乡建设部等部门联合印发《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，提出要“积极稳妥地推进公共租赁住房建设”。2014年，住房城乡建设部等部门发布通知，明确从2014年起，各地廉租住房建设计划调整并入公共租赁住房年度建设计划。廉租房、公租房从此并轨运行，统一列为公租房管理。
多年来，公租房制度的运行，解决了不少人的住房问题。住房城乡建设部住房保障司司长徐亮表示，住房城乡建设部持续优化公租房供给，努力向未落户常住人口提供更好的基本公共服务。2008年到2025年，全国共建设筹集约1600万套(间)公租房。
“到2025年底，有140多万户困难群众正在领取货币补贴。部分有条件的市县结合自身需求和保障能力，将公租房保障范围扩大到了农民工等未落户常住人口，累计有300多万在城镇稳定就业居住的农民工获得了公租房保障。”徐亮说。
但客观看，公租房制度仍存在一些不足。
一方面，公租房覆盖面仍有限。2024年，全国常住人口城镇化率已达67%，但户籍人口城镇化率不足50%。一些城镇常住人口“人在城市，户在农村”，但不少城市仍以“本市户籍身份”为公租房申请条件。
另一方面，现有的公租房制度，存在房源区域错配和供求失衡、公租房位置偏远且配套不足、核心区域公租房供不应求等问题。
“我大学毕业进入现在的公司后，就开始申请公租房。排队一年半，终于有了可选房源，房租确实优惠，但离工作地太远，通勤压力太大，最后还是放弃了。”来自陕西西安的宋杭说。
“另外，公租房退出机制不够完善，一些保障群体收入提高、不再符合保障条件，但缺乏动态有效的核查和退出机制，仍占用宝贵的公租房资源，使得轮候群体等待时间延长，资源利用效率变低。”赵秀池说。
总的来看，现存公租房制度仍有明显改善空间：既要让更多人“进得来”，让资源“转起来”，还要让保障“可持续”。
扩大可申请公租房的群体范围
——将稳定就业居住的未落户常住人口家庭纳入公租房保障范围，按就业居住年限、住房困难程度确定申请要求
现行公租房制度改革，怎么改？业内人士表示，《实施意见》提出的改革方向，就是将保障群体的判定标准从“户籍”转向“常住地”。
首先，放宽户籍要求，扩围公租房制度的保障对象。
《实施意见》提出，扩大公租房保障范围。推行更多城市将稳定就业居住的未落户常住人口家庭纳入公租房保障范围，推行按就业居住年限、住房困难程度确定保障对象、保障方式、保障标准、准入条件和退出机制。
“改革的核心就是破除户籍限制。”赵秀池分析，也就是说，只要是在城市稳定就业、连续居住达到一定年限的居民，不论其户籍地在哪里，今后都有资格申请公租房。“户籍人口和未落户的常住人口，应该保持其公租房保障标准一致。在公租房的房源‘池子’里，给未落户的常住人口保有一定房源比例，保障其能申请到公租房。”
其次，公租房的准入门槛有望进一步优化。
过去，部分城市对公租房的申请条件要求较严格，包括户籍或常住地居住年限、家庭收入水平等，目的是重点服务住房和收入困难的家庭。近些年，城市里迎来越来越多外卖员、公共服务人员等稳定就业居住的未落户常住人口，针对这部分群体，一些地方不断调整其申请公租房的相关条件。
在安徽合肥，当地印发通知明确，符合条件的新就业无房职工和外来务工人员可申请公租房。新就业无房职工群体中，持有中专及以上毕业证、毕业未满5年即可申请，学历要求不再限定“全日制”；外来务工人员社保缴纳时限由此前的连续18个月缩短至12个月以上。
在河南郑州，有关部门发布的意见提出，本市市区户籍住房困难家庭“取得本市市区户籍3年以上”调整为“取得本市市区户籍1年以上”；非本市市区户籍住房困难家庭“在本市市区正常缴纳养老保险且三年内累计24个月以上”调整为“在本市市区正常缴纳养老保险且连续满12个月以上”，取消“持有《郑州市居住证》”。
业内人士表示，这些调整，符合《实施意见》中“逐步减少梯度层次和差异、降低享有门槛”的要求。
此外，对于公租房申请群体，保障方式也更加多元。
《实施意见》提出，采取实物保障、货币补贴等多种方式，在合理轮候期内对符合条件的未落户常住人口家庭予以保障。
徐亮表示，公租房的保障方式有两种，一种是向保障对象配租实物房源，另一种是发放货币补贴，支持保障对象在市场上自主租房。“对符合条件的未落户常住人口家庭，我们将及时纳入公租房轮候库。依托轮候库掌握需求，充分尊重群众意愿，通过实物配租、货币补贴等方式，在合理轮候期内实施保障。”
加强土地资源、地方财政方面支持
——统筹中央和地方现有资金渠道，按规定对相应公租房筹集任务予以支持
扩大公租房保障范围，土地资源、地方财政都将迎来新挑战。
“公租房覆盖面扩围，一些城市可能面临一定保障压力。比如，在一些中西部非省会城市，当地吸纳了大量周边地市农业转移人口或流入的城镇人口；部分超大特大城市，非户籍人口较多，符合申请条件的人口也较多，公租房扩围后，短期内的申请量可能会较大。”广东省城乡规划院住房政策研究中心首席研究员李宇嘉说。
《实施意见》明确，统筹中央和地方现有资金渠道，按规定对相应公租房筹集任务予以支持。加强公租房与保障性租赁住房政策衔接。
赵秀池认为，从房源供给看，可将政府收购存量商品房作为房源筹集的重要渠道。一些处于城市核心区域的老小区，户型较小，正好适合做公租房。另外，可改建低效利用的工厂和商办类房屋做公租房，给予民水民电、税费减免等制度安排。目前，部分城市已开始类似的探索。
在财政保障方面，《实施意见》明确，根据基本公共服务覆盖常住人口进度，完善相关转移支付考虑常住人口因素进行分配的做法。鼓励省级财政转移支付加强对人口流入地的财力支持。也就是说，人口流入多的城市，获得的转移支付也会相应增加。
“对于公租房保障压力较大的城市，要贯彻土地、资金等要素跟着人口流动走的原则。”李宇嘉认为，一方面，应对新增建设用地指标给予倾斜；另一方面，国家保障性安居工程、财政补贴等，要针对公租房扩围至非户籍人口的范畴给予支持。
“未来，新增公租房少了，大量转向存量盘活，对于存量土地和房屋盘活为公租房的，应在规划指标和用地功能调整、存量物业盘活上给予扶持。相关市政和公共服务配套设施补短板方面，可以用好城市更新有关政策，给予预算内投资、财政补贴、特别国债、专项债等多样化的资金支持。”李宇嘉说。
徐亮表示，住房城乡建设部将指导各地优化公租房政策，制定完善未落户常住人口家庭申请准入条件，明确就业、居住年限要求，住房、收入困难标准。引进专业机构运营管理公租房，完善公共基础设施，提升服务能力建设，让群众住得更安心、更舒心在线配资查询服务，更好地融入城市生活，不断增强获得感、幸福感、安全感。
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